中国铝业再遭美国232调查 业内担忧或将引起全球混战

钢铁之后 中国铝业再遭232调查

张文扬 鞠旻辰

“我期待看到6月份来自商务部的关于钢铁和铝的232调查。如果需要的话，（我们）将采取行动。”5月28日，美国总统特朗普的推特为全球贸易引发了大地震。继4月20日在白宫签署总统备忘录，要求美国商务部调查钢铁进口是否威胁美国国家安全后，特朗普又将贸易保护的大炮开向了中国铝业。

特朗普时代，被人们视为贸易保护主义“猖獗”的时代。一段时间以来，铝业也成为美方对中方贸易摩擦的“重灾区”。细数美国针对限制进口国外铝产品采取的一系列动作，包括启动332调查、对国外铝挤压材进行行政复审、对中国铝箔产品启动双反调查、在世贸组织就中国政府对原铝的补贴措施提起磋商等。

2017年4月26日，特朗普总统签署备忘录要求美国商务部对进口铝产品是否威胁美国国家安全发起调查（简称“232调查”）。过去20年来甚少被使用的美国《1962年贸易拓展法》（简称“《贸易拓展法》”）第232条成为了此次贸易保护的“利器”。如果查证属实，特朗普将有权限制进口这些商品。

4月27日，商务部新闻发言人孙继文在商务部例行的新闻发布会上呼吁美方切实担负起维护多边贸易秩序的责任，希望其相关行动及措施均符合世贸组织相关规则。孙继文表示，希望双方继续通过磋商和对话，综合考虑铝产业下游企业利益，妥善解决产业关注问题，实现世界铝产业合作共赢。

进口铝材是否对美国国家安全构成了威胁？232调查背后究竟其意何在？经济观察报采访的多位铝企业相关人士普遍表示，进口铝材不存在对美国国家安全构成威胁，打着国家安全这一旗号来进行贸易保护，并不明智。他们疑心这是美国避开常规贸易冲突向中国施压，增加关税的借口。

相关人士分析，假如美国要利用232调查大动干戈，中国也可能会采取在WTO规则内的反制手段，最终可能会引发全球铝产业的大混战。

232调查

《贸易扩展法》第232条是如何规定的？——232条授权美国商务部负责对特定进口商品进行全面调查，以确定该进口商品对美国国家安全产生的影响。包括美国国内相关产业的生产需满足美国国防发展的需求；美国国内相关产业满足美国国防发展需求的能力；外国竞争对美国国内产业的影响，以及任何国内产品因过度进口该商品而导致的影响程度等。

此条款赋权了美国商务部调查进口商品对国家安全影响的权利，而总统有权在调查结束时限制相关进口。这就意味着，如果商务部发现有证据显示进口铝威胁到国家安全，总统就有权越过其他贸易救济调查，单方面启动“进口调整”。

在美国历史上，关于232调查的使用并不频繁。45年的时间里，美国政府共发起过26项“232调查”，其中只有两次发现进口产品威胁国家安全并采取制裁措施，分别发生在1973年和1982年。尼克松和福特两位美国总统，曾经根据232条款，以石油危机引起的国家安全担忧为由采取过应对措施。

“232很难与WTO的基本原则相一致。”北京金诚同达律师事务所律师杨晨对经济观察报表示。自1995年美国加入WTO至今，美国商务部共启动过两次232调查。一次是1999年针对石油；一次是2001年针对特矿石和半成品钢——两次结果都是以总统决定不采取行动而告终。这意味着，232条款从未在WTO依法测试过。而WTO框架下，国家安全豁免的目的在于，在战争时期启用并作为制裁的手段。

目前，《贸易拓展法》并未针对232调查制定严格的调查程序，仅规定美国商务部可以在调查中采取以下调查方法：公开搜集信息、问卷、通信、向其他美国政府部门寻求信息和建议、听证会、紧急措施等。

此次232调查的结果，是否会像之前一样不了了之？杨晨对经济观察报介绍道，不同于传统的反倾销和反补贴这类贸易救济调查，232调查的操作具有很大的灵活性。他表示，虽然就业与安全没有直接关系，但是产业安全也是安全，可能会作为影响就业的理由，而以前成功率低的232调查，也可能会因为特朗普政府的非常规性，而产生不同于以往的结果。

争议

4月26日，特朗普总统签署备忘录要求美国商务部对进口铝产品是否威胁美国家安全发起调查（232调查）。

总统备忘录同时还提到，铝生产是一个核心产业，对制造业、国防、汽车、飞机、造船和半导体行业来说都十分关键。特朗普在铝进口相关行政备忘录中表示，对美国国家安全而言至关重要的铝产业，正在“被不公平的海外贸易破坏”。同时他认为，“廉价补贴”的进口铝产品遍布美国市场，损害了美国众多就业岗位。他要求美国商务部根据《1962年贸易扩展法》第232条款对进口铝产品加快调查。

中国世界贸易组织研究会副会长霍建国对经济观察报表示，此次232调查可能是之前特朗普所提出的边境调节税的“替代产品”。此前，边境调节税由于缺乏法律依据而流产，232调查则是有法律可循的。经济观察报采访的多位业内人士也认为，这是美国避开常规贸易冲突向中国施压，增加关税的借口。

针对美国铝业就业问题，中国有色金属工业协会副会长文献军认为，是否能够争取到市场看的是竞争力。上游附加值比较低、靠劳动力成本的产品，会被主动关闭或者转移到其他国家。下游诸如铝加工厚板、汽车板、民用产品等高附加值产品需求量依然强劲，导致对上游产品需求量很大，而美国本土的上游产品因为成本原因已经被企业转移到了海外。2016年美国氧化铝和电解铝海外权益产能占比已分别达到80%和70%以上。

同时他指出，在中国，汽车板、航空板等高附加值的产品仍需从美国、欧洲等国家和地区进口；在美国，中国向其出口低附加值的产品，这种产业结构的调整对促进美国就业而言，是起到了拉动作用。

目前，中国汽车工业和航空工业对于铝有巨大的消费潜力，这将为美国铝工业提供大量的投资与贸易机会。相比美国，从中国进口的铝产品则主要用于建筑结构、包装容器、电子机械外壳或商用车辆等一般性用途的中端通用型产品，且绝大多数通过分销商进入美国市场，再到达终端客户，均未涉及美国的国防军工领域。

业内担忧

“一小部分人正在挑起贸易摩擦。”一位铝业业内人士对经济观察报透露道，美国铝业协会CEOHeidiBrock是处在暴风眼中的人物。此前不久的3月9日，这位女士曾联合了AlerisInc、AlphaAluminum等几家公司向美商务部提出申请，要求对自中国进口的铝箔发起“双反”调查。

虽然钢铁和铝调查是以产品为导向，不是针对某个国家，但众所周知，中国是美国第二大铝进口来源国，美对华的进口规模仅次于加拿大。商务部新闻发言人孙继文在4月27日表示，中国铝产业立足于满足国内需求，通过整合国内外资源，已成为一个高度竞争且市场化的行业。中国铝业发展不仅推动了全球铝产业及铝应用的发展，也为有关国家的上下游产业及经济发展做出了重大贡献。

这种调查在业内人士眼中并不明智，一些业内人士对记者表示，新关税对中国实际作用并不大，却可能对美国消费者和相关行业造成损失。甚至，打着国家安全这一并不结实的旗号进行活动还可能引发进一步的安全问题。“这伤害了中国业界的感情。”一家中国铝企的负责人表示，中美之间这些年在铝行业方面有过很多合作，这种调查实际是自由贸易的一种倒退。

一些符合WTO规则的反制手段正在被业界考虑。铝业业内人士对经济观察报表示，如果美国要利用232调查大动干戈，中国方面也可能会采取取消电解铝的出口关税（目前是15%的出口暂定关税），同时恢复氧化铝和电解铝的进口关税（目前均为0%关税）。

在经济全球化的大背景下，每个国家的铝行业都与资源、能源、劳动力、市场四大因素息息相关，每个国家产品都是国际分工的结果，同时也互相依赖。铝业业内人士表示，中国进口关税与出口关税的调整，也许不能直接反映到美国的产品上，但会影响到对其他国家的进出口贸易上，从而带来全球混战。“这是所有从事铝行业的人都不愿意看到的”，该业内人士称。

霍建国表示，WTO专家组对美国有权以国家安全为由实施大范围关税的任何肯定，都可能会给其他想要效仿的国家打开大门。而美国的态度一向是“国内法大于国际法”，这意味着，即使WTO不赞同，这个带有贸易保护主义色彩的调查也不会停止。最有可能叫停这一调查的理由是，美国国内铝企业对此进行反对。

霍建国认为，一旦232调查成立，这将是针对全球贸易的挑战，而非只针对中国。根据美国人口普查局的统计数据，加拿大、俄罗斯、阿联酋、中国和墨西哥是对美国铝产品的最大出口国，其中美国大部分的原铝自加拿大进口，而由于能源成本低，加拿大和阿联酋都是铝产品的生产大国。

加图研究所（CatoInstitute）的贸易研究主任丹伊肯森 （DanIkenson）表示，特朗普政府就钢铁和铝进口是否对“国家安全”构成威胁展开的调查令人担忧。如果因为任何一种产品，造成美国征收广泛关税，那都将铸成大错。

据经济观察报了解，目前商务部贸易救济局相关负责人、中国有色金属工业协会相关负责人、相关铝企等正在陆续赶往美国，为6月22日的美商务部听证会做准备，中国铝业正面临暴风雨前最后的平静。

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